RICHIESTA DI ACCESSO DIRETTO AL SISTEMA INFORMATICO DEL COMUNE

Ad ottobre ho fatto richiesta al Comune, per me e per Barbara Belcari, di accesso diretto, attraverso password di servizio, al sistema informatico interno, anche contabile, del Comune - finalizzato all'individuazione degli atti che potrebbero interessare per l'espletamento del proprio mandato - così motivandola: 

COMUNE DI ACQUAPENDENTE

AL SIGNOR SINDACO

AL SEGRETARIO COMUNALE
AL DIRIGENTE SETTORE AFFARI GENERALI

Oggetto: Richiesta di accesso diretto, attraverso password di servizio, al sistema informatico interno, anche contabile, del Comune.

PREMESSO CHE

-          Il “diritto di accesso” ed il “diritto di informazione” dei consiglieri comunali nei confronti della P.A. trovano la loro disciplina specifica nell’art. 43 del d.lgs. n. 267/2000 (TU degli Enti locali), che riconosce ai consiglieri comunali e provinciali il “diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato”.

-          La speciale natura del diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri comunali si configura come peculiare espressione del principio democratico, considerando proprio il ruolo di garanzia democratica e la funzione pubblicistica esercitata dai consiglieri (a maggior ragione, per ovvie considerazioni, qualora il consigliere comunale appartenga alla minoranza, istituzionalmente deputata allo svolgimento di compiti di controllo e verifica dell’operato della maggioranza).

-          Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4525 del 5 settembre 2014, ha ricordato come:  “…secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, (Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963; 9 ottobre 2007, n. 5264), i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti - e non solo, quindi, ai documenti formati dalla P.A. cui appartengono (Cass, civ., III, 3 agosto 1995, n. 8480), né quelli riguardanti  soltanto le competenze amministrative dell'organo collegiale (C.d.S., sez. V, 21 febbraio 1994, n. 119; C.d.S. Sez. V n. 5264/07 che richiama C.d.S., V Sez. 21.2.1994 n. 119; C.d.S., V Sez. 26.9.2000 n. 5109; C.d.S., V Sez. 2.4.2001 n. 1893)  - che possano essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione” (ex plurimis: C.d.S. sez. V del 4 maggio 2004, n. 2716 e C.d.S., Sez. V, 21 agosto 2006 n. 4855).

-          Il diritto di accesso dei Consiglieri, definito dal Consiglio di Stato (sent. n.4471/2005) "diritto soggettivo pubblico funzionalizzato" - vale a dire un diritto che “implica l’esercizio di facoltà finalizzate al pieno ed effettivo svolgimento delle funzioni assegnate direttamente al consiglio comunale” - e finalizzato al controllo politico - amministrativo sull'ente nell'interesse della collettività, si configura “come corredato da un’ulteriore connotazione rispetto a quello riconosciuto alla generalità dei cittadini, potendo esso legittimamente sostenersi sull’esigenza di assumere anche solo semplici informazioni non contenute in formali documenti o di natura riservata” (Consiglio di Stato, sez. 5, sentenza n. 5058/2011).

-          Il complesso normativo approda alla piena accessibilità, da parte del consigliere, delle informazioni e degli atti - accesso equivale ad estrazione di copia essendo venuta meno la distinzione tra visione ed estrazione (T.A.R. Veneto, sez. III, 27 aprile 2011, n. 700) - in possesso dell’Amministrazione.

-          Le regole in tema di trasparenza della P.A. e di diritto di accesso ai relativi atti si applicano, oltre che alle pubbliche amministrazioni, anche ai soggetti privati chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico (concessionari di pubblici servizi, società ad azionariato pubblico, partecipate).

-          Tale diritto di accesso si estende alla visione ed all'estrazione di copia di “tutti gli atti”, compresi quelli “prodromici” e “preparatori” (Consiglio Stato, V, n. 4608/2003; Consiglio di Stato, sez. V, 8 settembre 1994, n. 976, in Consiglio di Stato, 1994, 1217 ss., T.A.R. Liguria, sez. I, 3 dicembre 1994, n. 448, T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 dicembre 1993, n. 1041, T.A.R. Lombardia, Milano, III, 2 dicembre 1997, n. 2151). Il responsabile del procedimento dovrà consentire l’accesso agli atti formati, o in corso di formazione (T.A.R. Campania - Salerno, sez. II, n. 1961/2006), nonché a tutti gli atti e documenti che sono entrati a far parte del complesso di atti esaminati e discussi nel corso del procedimento di approvazione di deliberazioni consiliari, (rispetto a tali documenti non vi è dubbio che devono essere inseriti a fascicolo e sussiste inequivocabilmente l’obbligo del Comune di esibirli, anche in copia autentica, essendo atti di cui è tenuto a curare la conservazione Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2008, n. 5148).

-          Sul consigliere comunale non può gravare alcun onere di motivare le proprie richieste di informazione, né gli uffici comunali hanno titolo a richiedere le specifiche ragioni sottese all'istanza di accesso, né a compiere alcuna valutazione circa l’effettiva utilità della documentazione richiesta ai fini dell’esercizio del mandato. Infatti, diversamente opinando, la struttura burocratica comunale si ergerebbe ad ‘arbitro’ delle forme di esercizio delle potestà pubbliche proprie dell’organo (consiglio comunale) deputato all'individuazione ed al miglior perseguimento dei fini della collettività civica, (Consiglio Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 528;  Consiglio Stato, Sez. V, 13 novembre 2002, n. 6293; Consiglio di Stato, Sez. V, del 26 settembre 2000, n. 5109; Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2000, n. 940, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 20 ottobre 2005, n. 5879; Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829 e, più di recente, T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza 294/2015).

-          Gli uffici comunali non hanno titolo a richiedere le ragioni sottese all'esercizio del diritto di accesso del Consigliere in nessun caso, né se l’esercizio del diritto in questione riguardi l’accesso ai documenti di un’azienda speciale (Consiglio di Stato, sez. V, 6 dicembre 1999, n. 2046, in Consiglio di Stato, n. 12/99, 2096, che conferma T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17 novembre 1998, n. 3469, in T.A.R., 1999, I, 304. Nello stesso senso Ministero Interno, circolare 15 giugno 1998, n. 50) né se si estenda ad atti e documenti relativi a procedimento ormai conclusi o risalenti ad epoche remote (Consiglio Stato, V, 22 febbraio 2007, n. 929),  non potendosi escludere a priori il verificarsi di situazioni in cui i consiglieri comunali possano avere l’esigenza di conoscere approfonditamente pregresse vicende gestionali dell’ente locale, nel quale espletano il loro mandato (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 2 settembre 2005, n. 4471), giacché il mandato, per sua natura, non si interrompe ad ogni legislatura, così come gli effetti degli atti compiuti dal consiglio comunale e, quindi, gli atti consultabili da ciascun consigliere comunale non sono limitati alla semplice durata di una legislatura (Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 1994, n. 119; 26 settembre 2000, n. 5109; 2 aprile 2001, n. 1893).

-          I documenti e le informazioni possono essere frutto di un’attività istruttoria degli uffici al fine di relazionare su una determinata “materia o affare”, con la conseguenza che tale diritto può anche consistere nella pretesa che gli uffici dell’Amministrazione, interpellati al riguardo, eseguano elaborazioni dei dati e delle informazioni in loro possesso (Cons. Stato, sez. V, 2 settembre 2005, n. 4471).

-          Il diritto di accesso dei consiglieri comunali non trova un limite nel fatto che la norma abbia previsto tale diritto solo per le notizie e le informazioni “utili” all'espletamento del mandato. Dal termine “utili” contenuto nella norma in oggetto non consegue, infatti, alcuna limitazione al diritto di accesso dei consiglieri comunali, bensì l’estensione di tale diritto a qualsiasi atto ravvisato utile all'espletamento del mandato. (C.d.S., V, 4608/03).

-          Gli unici limiti all'esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali possono rinvenirsi:

·         nel fatto che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali;

·         non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ed indiscriminate, ovvero meramente emulative (C.d.S. Sez. V n. 6993/2010).

-          Le istanze devono essere formulate in maniera specifica, recando l’indicazione degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso. Le norme disciplinanti l'accesso dei consiglieri comunali, infatti, non presuppongono che, di tali atti, i richiedenti conoscano già gli estremi o il contenuto, sia pure approssimativamente, ben potendo l'intervento connesso al mandato ravvisarsi opportuno anche a seguito dell'acquisita conoscenza di atti precedentemente del tutto ignorati (tra le molte Cons. Stato, Sez. V, 13 novembre 2002, n. 6293).

-          Tali cautele derivano dall'esigenza che il consigliere comunale non abusi, infatti del diritto all'informazione riconosciutogli dall'ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell’ente civico. Di converso, un utilizzo (“esercizio del diritto”) finalizzato ad aggravare l’attività degli uffici con intenti “ostruzionistici o di paralisi” violerebbe i principi costituzionali di “buon andamento” (ex art.97 Cost.) e di “fedeltà” (“disciplina ed onore”, ex art.54 Cost.) che devono governare tutta l’attività della P.A. e l’esercizio delle funzione (compresa quella del consigliere comunale): il “buon andamento” si sostanzia nel corretto uso del potere finalizzato al perseguimento - imparziale - dell’interesse pubblico e al miglior utilizzo delle risorse pubbliche, mentre la “fedeltà” vincola la condotta del singolo amministratore all'adempimento del mandato con esclusione di ogni diverso interesse rispetto quello pubblico.

-          Il diritto di accesso agli atti di un consigliere comunale non può subire compressioni per pretese esigenze di natura burocratica dell’Ente, tali da ostacolare l’esercizio del mandato istituzionale: “Gli enti locali, al pari di tutte le pubbliche amministrazioni, sono tenuti a curare tutti gli adempimenti a loro carico e, quindi, a dotarsi di tutti i mezzi (personale, strumentazioni tecniche e materiali vari) necessari all'assolvimento dei loro compiti”. Infatti la giurisprudenza ha ritenuto che esista un dovere di leale cooperazione da parte della P.A, nei confronti del consigliere che si concreterà nel “porre in essere le condizioni”, affinché il diritto sia concretamente esercitato, superandosi ogni ostacolo od atteggiamento ostruzionistico (Cass. Pen., sez. VI, 7 marzo 1997, n. 4952, Si veda anche Cass. Civ., III, 3 agosto 1995, n. 8480).

TUTTO CIÒ PREMESSO

Non può, però, trascurarsi la questione delle difficoltà materiali che comporta, soprattutto per i piccoli comuni, lo svolgimento del diritto in esame. Proprio per questo le sottoscritte chiedono a questa amministrazione l’accesso diretto, attraverso password di servizio, al sistema informatico interno, anche contabile, del Comune. Tale modalità, ricordato che l’acquisizione di documenti amministrativi si informa al principio di “leale collaborazione istituzionale” (ex art.22, comma 5, della Legge n.241), permette di esercitare il diritto in oggetto da un lato con il minor aggravio possibile, sia dal punto di vista economico, che organizzativo del Comune e, dall'altro, evitando la presenza, e permanenza, delle sottoscritte presso gli Uffici comunali, che potrebbe comportare un aggravio in termini di organizzazione delle stesse per un tempo non preventivabile, ma indispensabile per esperire l’esercizio del “diritto soggettivo pubblico funzionalizzato”.

In ordine alla legittimità della presente richiesta si evidenzia come:

1)      La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, istituita presso la Presidenza del Consiglio, ha più volte riconosciuto (cfr. tra le altre plenum del 20.7.2010), ed in questa sede conferma, la possibilità per il consigliere di uso di password di servizio per l'accesso diretto al sistema informatico interno – anche contabile - ed al protocollo informatico comunale, nonché la trasmissione elettronica delle delibere, (18 aprile 2013)  al fine di evitare che le continue richieste di accesso si trasformino in un aggravio della ordinaria attività amministrativa dell'ente locale (Corte dei Conti, sez. Liguria n. 1/2004) e, nel contempo, garantendo al consigliere comunale la tempestiva acquisizione delle informazioni richieste (20/09/2010). Naturalmente il consigliere comunale rimane responsabile della segretezza della password che gli è stata messa a disposizione.

2)      Al registro di protocollo generale dell'Amministrazione locale, comprensivo sia della posta in arrivo che di quella in uscita, è riconosciuta la piena riconducibilità alle categorie di documenti suscettibili di accesso (v. TAR Lombardia, Brescia, 20 aprile 2005, n. 362; TAR Abruzzo, Pescara, 16 dicembre 2004, n. 1100), nella convinzione che detto registro sia idoneo a fornire notizie e informazioni utili all'espletamento del mandato dei consiglieri comunali (v. TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 26 maggio 2004, n. 1762), non essendo, peraltro, ammissibile imporre loro l'onere di specificare in anticipo l'oggetto degli atti che intendono visionare, giacché trattasi di informazioni di cui gli stessi possono disporre solo in conseguenza dell'accesso (v. TAR Lombardia, Brescia, 1° marzo 2004, n. 163).

3)      La giurisprudenza, con orientamento costante, ha ritenuto non conforme a legge il diniego opposto dall'amministrazione di prendere visione del protocollo generale e di quello riservato del Sindaco difettando, in questa richiesta, qualsiasi riscontro di eventuali intenti emulativi o comunque di un abuso del diritto azionato (cfr. TAR Sardegna n. 29/2007 e n. 1782/2004; TAR Lombardia, Brescia, n. 362/2005, TAR Campania, Salerno, n. 26/2005, TAR Emilia Romagna Sez. Parma, 26.01.2006, n. 28; T.A.R. Calabria, n.1749/2007).

4)      I giudici del TAR Sardegna, con sentenza n. 29/2007, hanno affermato che è consentito prendere visione del protocollo generale senza alcuna esclusione “di oggetti e notizie riservate e di materie coperte da segreto”, posto che i consiglieri comunali sono, comunque, tenuti al segreto ai sensi dell’articolo 43 del D.Lgs. 267/2000.

5)      In materia contabile l’accessibilità è riconosciuta senza limitazioni a: libro giornale di cassa (T.A.R. Piemonte, n. 3324/2006); mandati di pagamento (Cons. Stato, 31 marzo 2003, n. 1677); informazioni inerenti alla gestione annuale del bilancio (T.A.R. Lombardia - Milano, sez. I, 7 aprile 2006, n. 970); servizio di tesoreria (Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2007, n. 187), password di accesso alla visione ad un programma informatico di contabilità (Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2001, n. 5058); questa metodologia di accesso è stata ritenuta dal Giudice d’Appello un “vantaggioso sistema” per non aggravare l’ordinaria attività amministrati, e le determinazioni dell’ufficio ragioneria (ergo tutte le determinazioni, Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963); relazioni dell’organo di revisione (Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2011, n. 4829).

6)      Altresì, risulta legittimo il rilascio di supporti informatici al consigliere, o la trasmissione mediante posta elettronica, in luogo delle copie cartacee (v. C.d.S. n. 6742/07 del 28/12/2007), dal momento che la facoltà di ottenere copia dei documenti amministrativi in formato elettronico è espressamente prevista dall’art. 13 del d.P.R. 184/2006, disposizione che rinvia all’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000, per quanto riguarda le modalità di invio telematico delle domande e relative sottoscrizioni, nonché agli articoli 4 e 5 del d.P.R. n. 68/2005, recante disposizioni per l’invio di posta elettronica, ed al decreto legislativo 82/2005 relativo al “codice dell’amministrazione digitale” - (cfr. decisione su ricorso, resa nel plenum del 25/05/2010).

7)      Tale modalità risulta, peraltro, conforme alla vigente normativa in materia di digitalizzazione della pubblica amministrazione (decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005), che all'art. 2, prevede che anche “le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione”.

Tutto ciò evidenziato, pertanto, le sottoscritte

CHIEDONO

ai sensi di legge, a questa amministrazione, l’accesso diretto, attraverso password di servizio, al sistema informatico interno, anche contabile, del Comune finalizzato all'individuazione degli atti che potrebbero interessare per l'espletamento del proprio mandato.

Il tutto con la piena consapevolezza da parte delle scriventi di essere responsabili della segretezza della password che gli è stata messa a disposizione ed, altresì, di essere tenute al segreto ai sensi dell'art. 43, secondo comma, del D. Lgs. n. 267/2000.

Acquapendente, 24 ottobre 2016

RISPOSTA DEL COMUNE

Il Comune di Acquapendente, pur condividendo la richiesta - e, dunque, ritenendola assolutamente fondata in diritto - ha comunicato, con nota del 14.11.2016, che non è possibile dotare i Consiglieri di un accesso remoto per motivi tecnici e di sicurezza informatica facendo, però, presente come l’Ente sia disponibile a consentire agli stessi l’accesso completo agli atti, anche attraverso la trasmissione di file o supporti informatici.